中国《新闻法》出台困境探究

【摘要】：早在1979年，《新闻法》就被提上立法议程。但距今38年过去，中国的《新闻法》仍未出台。在这期间，我国的法治建设取得了巨大成就，但是为何新闻立法一直困难重重？本文将从新闻立法的必要性，新闻立法的困境以及如何推动新闻立法三方面对这一问题进行探讨。
　　【关键词】：《新闻法》；新闻立法；困境
　　一、新闻立法的必要性
　　（一）当前我国新闻业如何接受规范
　　1.宪法和相关法律法规
　　《宪法》是我国的根本大法，适用于国家全体公民。在《宪法》中，有些条款是直接规范新闻传播活动的。比如第22条关于新闻出版广播电视事业为人民服务，为社会主义服务的方向的规定；《刑法》中的“颠覆国家政权罪”、“诬告陷害罪”、“敲诈勒索罪”等罪名与新闻传播活动相关；《民法》中与新闻相关的条文如第一百二十条，公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。
　　行政法规方面，主要是国务院主持出台的针对新闻事业管理的法规，如《出版管理条例》（1997年）、《印刷业管理条例》（1997年）、《互联网信息服务管理办法》（2000年）。
　　2.党和国家的政策规定
　　中央方面，主要指中办、国办、中宣部发布的关于新闻宣传中具体问题的通知和指示，具体而言就是哪些能报道不能报道，哪些要重点报道，哪些要淡化处理。此外，还有国家领导人对新闻工作的重要讲话，比如江泽民1996年视察人民日报社时提出的的舆论导向“祸福论”和习近平在党的新闻舆论工作座谈会上的讲话。
　　地方性的新闻政策，主要指在特定的使用地区，地方性法规对当地的新闻传播活动起到一定的约束作用。
　　3.新闻行业的自律
　　自律指媒体及其从业人员依据内在信念和价值观念，来主动约束自己的执业行为，确保传播活动正常运行。通常是借助一套较为完整的新闻职业道德规范来发挥作用。如1991年中华全国新闻工作者协会通过的《中国新闻工作者职业道德准则》。
　　（二）新闻业存在的问题
　　不可否认，在《新闻法》尚未出台的情况下，以上三种规范确实发挥了重要作用。但随着改革深入，社会进入转型期，这些规范已不足以保障我国新闻业的有序发展，当前新闻业出现了一些亟待解决的问题。
　　一是记者的正当权益受到侵犯。在中国，记者的采访权并没有被写入具体的法律条文，得到法律保护。近年来，记者在采访过程中被打的例子屡见不鲜。
　　记者是社会的良知，当他们履行自己的职责却受到威胁、恐吓甚至甚至被暴力对待时，谁为他们撑腰？记者采访中受到侵犯，法院只能比照《民法通则》的规定，以新闻记者的民事权利受到侵犯来处理，这是一种极其尴尬的现象。
　　二是媒体侵权现象严重。主要集中在对采访对象人格权利的侵犯。早在2005年，北京某报未经同意，在报道中用了艾滋遗孤的大幅脸部特写照片，还大量报道了隐私，违背了采访时不用当事人照片及真名的约定，其监护人状告该报侵犯当事人的肖像权和隐私权。这是媒体侵犯公民人格权被起诉的首起案例。
　　此外，“媒介审判”也属于媒体侵权。“媒介审判”是对法院的审判权和犯罪嫌疑人的公民权利的双重侵犯，严重妨碍司法公正。李天一事件、药家鑫事件都有媒介审判的影子。
　　三是“新闻寻租”。所谓“新闻寻租”是指新闻界或新闻从业人员利用新闻宣传和舆论监督的权力，转移财富分配，为团体或个人谋求不正当利益，获得、索取好处的一种行业腐败行为，同时也是对其他社会利益造成损失的一种非生产性寻利活动。“新闻寻租”的形式有很多，有偿新闻、有偿不闻、新闻敲诈，都是典型表现。新快报陈永洲案，21世纪报系新闻敲诈案等都是“新闻寻租”的典型案例。
　　综上，当前我国新闻业的法治化道路并不顺利。只靠《宪法》、党和国家的政策以及行业自律不足以推动新闻事业的法治化进展。因此，新闻业要实现法治，首先要有法可依。
　　二、《新闻法》为何“难产”？
　　（一）观念之难
　　新闻法治之难核心之处是曲解党的领导和新闻自由的关系。对于新闻立法，有一种担心的声音认为新闻立法会削弱党对新闻事业的领导。
　　对于这种观念，南京师范大学新闻与传播学院教授顾理平认为是一个认识误区。党的领导和新闻自由从宏观上来看并无冲突。新闻法治和党的领导是相辅相成的。我国的宪法和法律是在党的领导下制定的，体现党和人民的意见，代表着全体人民的共同利益，也和我国全体新闻工作者的意志和利益相一致。其次，实施新闻自由的目的，是为了办好新闻媒体，更好地发挥新闻媒体的作用服务人民。这种根本利益的一致性，保证了我国新闻事业的健康发展，也保障了我国新闻自由的顺利实施。
　　（二）行政干预多
　　在我国，党和政府主管部门可以通过组织和行政手段，直接向媒体发布指令，对媒体进行管理。这种方式已经成了一种常规性的做法。
　　当行政干预和法律法规相冲突的时候，听谁的？《新闻法》若想出台，就必须减少行政干预，依法规范新闻活动。
　　（三）立法条件不成熟
　　主要是理论和学术准备不足。法律是对权利义务的规定，一项法律的出台，需要在法理上探索规律，解决困惑，寻找权利义务平衡的路径。但事实上，新闻法律关系需要平衡的权利义务十分复杂，短期内确实难从学理层面理清。另外，新闻传播法律的理论研究历史不长，研究者人数匮乏，学术储备不足。
　　（四）平等原则未被确立
　　法治的前提是平等。新闻法治的前提，应该是确立平等原则。权利和义务必须是相统一的。只强调义务而不赋予权利，“新闻法”就会变成“新闻管理法”，新闻从业者在权利受损时得不到法律的保护。只强调权利而忽视了义务，无疑给新闻寻租等媒介腐敗行为提供了土壤。因此，新闻立法要让“法律面前人人平等”在新闻活动中落到实处。
　　三、如何推进新闻立法
　　如何推动新闻立法、加快新闻法治化的脚步？2015年4月，重庆大学新闻学院针对这一主题，主办了“中国媒介法治与新闻伦理规范高端论坛”，来自中国记协、中央人民广播电台、清华北大等高校和部门的20多位专家学者出席论坛，其中，很多学者也就如何推进新闻立法提出了自己的见解。以下是笔者对相关学者推进新闻立法意见的梳理。
　　中国传媒大学媒介法和政策研究中心总顾问魏永征教授指出，传媒法是调整与传播媒介活动这一特定社会活动有关的各类社会关系的法律规范的总和，调整范围涉及所有现行的公法和私法领域，是规制传媒活动的法律规范的集合。研究传媒法，核心问题是要确立传媒在这个社会里的法律地位。
　　复旦大学资深教授童兵认为，中国出台专门的新闻法还需要创造有利的条件，需要学界和业界共同努力。首先，新闻自由作为人权的重要内容之一，要继续推动中国人权事业的发展。其次，抓紧对有关新闻传播法律法规历史文件的清理。再次，切实加强对全社会包括主管部门管理人员的新闻法启蒙教程。最后，大力发展传媒经济，使传媒法依法运行有强有力的经济支撑。
　　南师范大学新闻与传播学院院长顾理平教授认为，应该认真思考中国的新闻立法、新闻法治的推动力量。他建言，新闻立法应强调对知情权的保护，可采取“先易后难”的方法及“事后追惩”的原则。
　　参考文献：
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